Nalazi i preporuke



Uvod:  

Otvorenost i transparentnost su od posebne važnosti za povjerenje javnosti u pravosudni sistem, imajući u vidu da istraživanja pokazuju da značajan procenat građana Crne Gore nema povjerenja u sudstvo[1].

Obezbjeđivanjem pune javnosti rada ostvaruje se važna uloga u podizanju povjerenja i obrazovanju javnosti, poboljšanju pristupa pravdi i povećanju sudske odgovornosti.

Centar za demokratsku tranziciju je (CDT) je 2014. godine prvi put sproveo monitoring transparentnosti institucija krivično-pravnog sistema u Crnoj Gori. Tada smo, između ostalog, izmjerili transparentnost crnogorskih sudova, koji su prosječno ostvarili rezultat od 41,35%. Nezadovoljni ispodpolovičnom ispunjenošću pokazatelja transparentnosti od strane sudova, uputili smo im konkretne preporuke za unapređenje stanja.

U junu i julu 2016. godine, u okviru projekta „Inicijativa za transparentno sudstvo“ CDT je odlučio da ponovi mjerenje i provjeri da li je ostvaren napredak. Lista indikatora je proširena na način što smo pooštrili kriterijume i uveli neke nove zahtjeve za transparentnost, utemeljene na demokratskim standardima i praksama. Takođe, po prvi put smo mjerili i transparentnost Upravnog i Privrednog suda, koji ranije nijesu bili obuhvaćeni istraživanjem.

U periodu između dva istraživanja, sudovi su usvojili veliki dio preporuka CDT-a. Internet prezentacije sudova su unaprijeđene, i na njima je objavljen najveći dio administrativnih dokumenata koji su ranije nedostajali. Takođe, sudovi su ažurirali svoje Vodiče za sloboan pristup informacijama i počeli sa objavljivanjem godišnjih izvještaja o radu.

U međuvremenu je započeto sa primjenom nove Strategije reforme pravoduđa, i Akcionog plana za njenu primjenu 2014-2016, koji sadrži brojne mjere kojima se utiče na unapređenje transparentnosti, otvorenosti i odgovornosti pravosudnog sistema. Prošle godine je zaokružena i promjena zakonodavnog okvira, kada je Skupština Crne Gore, u skladu sa Akcionim planom za poglavlje 23, usvojila novi Zakon o sudovima i Zakon o Sudskom savjetu i sudijama.

Napredak u jačanju zakonodavnog okvira je prepoznat i u posljednjem Izvještaju Evropske komisije o napretku Crne Gore, u kojem se konstatuju poboljšanja u pogledu nezavisnosti, odgovornosti i profesionalizma pravosuđa, ali uz napomenu da se pravila u potpunosti ne primjenjuju u praksi[2]. Međutim, važno je napomenuti da Evropska komisija u istom izvještaju ukazuje i da se „ukupna transparentnost Sudskog savjeta u značnoj mjeri povećala“[3].

Metodologija:

Transparentnost sudova smo mjerili sa 30 indikatora podijeljenih u 4 oblasti: transparentnost organizacionih informacija, dostupnost, integritet i učinkovitost. Pomenute oblasti se tiču objavljivanja osnovnih informacija o radu, mogućnosti i načina informisanja javnosti o radu kao i dostupnosti odluka koje sudovi donose kao i javnosti postupka koji se pred sudom vodi. Takođe, uključeni su indikatori koji se odnose na sprečavanje konflikta interesa, monitoringa i evaluacije rada. Ocjenjivali smo 15 osnovnih, 2 viša, Apelacioni, Upravni, Privredni i Vrhovni sud. Sudski savjet je bio predmet posebne analize, kroz 63 specifična indikatora. Podaci su prikupljani kroz analizu propisa koji regulišu rad pravosudnih institucija i pojedinačnih akata sudova, detaljnu pretragu i analizu zvaničnih veb sajtova sudova i analizu odgovora na upitnike upućene svim sudovima.

Na osnovu precizno utvrđenog stanja, CDT će kroz različite aktivnosti i saradnju sa pravosudnim institucijama, raditi na daljem unapređenju transparentnosti i otvorenosti sudova, i poboljšanju njihove komunikacije sa javnošću.

Sudovi:

Sudovi su ostvarili značajan napredak u odnosu na ranije mjerenje, ispunivši prosječno 80.05% zadatih indikatora transparentnosti.

Najbolji rezultat su ostvarili Vrhovni sud Crne Gore i Osnovni sud Nikšić, koji su ispunili 90.48% zadatih indikatora, ostvarivši 38 od moguća 42 boda.

Najlošiji rezultat je ostvario Osnovni sud Cetinje, ispunivši 71.43% zadatih indikatora, odnosno 30 od 42 moguća boda.

Tabela 1: Rang lista sudova  
Sud Broj bodova %
Vrhovni sud Crne Gore 38 90.48
Osnovni sud Nikšić 38 90.48
Osnovni sud Rožaje 37 88.10
Osnovni sud Podgorica 37 88.10
Osnovni sud Bar 36 85.71
Apelacioni sud Crne Gore 35 83.33
Osnovni sud Žabljak 35 83.33
Visi sud Bijelo Polje 33 78.57
Osnovni sud Plav 33 78.57
Osnovni sud Kolašin 33 78.57
Osnovni sud Pljevlja 33 78.57
Osnovni sud Danilovgrad 33 78.57
Privredni sud Podgorica 32 76.19
Upravni sud Crne Gore 32 76.19
Osnovni sud Ulcinj 32 76.19
Osnovni sud Herceg Novi 32 76.19
Osnovni sud Kotor 32 76.19
Osnovni sud Berane 32 76.19
Osnovni sud Bijelo Polje 32 76.19
Visi sud Podgorica 31 73.81
Osnovni sud Cetinje 30 71.43
UKUPNO: 706 80.05
 

Svi sudovi u Crnoj Gori imaju veb stranice, koje imaju funkcionalnu pretragu.

Svi sudovi obuhvaćeni istraživanjem na veb stranicama imaju objavljena najvažnija administrativna dokumenta – djelokrug, organizacionu strukturu, biografije sudija, kao i spisak državnih službenika i namještenika sa zvanjima.  Takođe, ažurno se objavljuju i sudske odluke.

Treba napomenuti da Crna Gora ima najviše sudija u Evropi u odnosu na broj stanovnika[15]   U Izvještaju Komisije za efikasnost pravosuđa Evrope (CEPEJ)[16] koji je objavljen 2014. godine navodi se da Crna Gora prosječno ima 42,4 sudije na 100 hiljada stanovnika. Prosjek u zapadnoveropskim državama je 21 sudija. Da je potrebno smanjiti broj sudija ukazuje posljednji Izvještaj Evropske Komisije u kojem se navodi da je broj sudija relativno visok u odnosu na broj stanovnika.


Međutim, čak 11 sudova ih ne ažurira redovno saopštenjima i aktuelnim informacijama. Pet sudova ima objavljena saopštenja i aktuelnosti u posljednjih pola godine[17], a samo pet sudova ima ažurno objavljene informacije i saopštenja u posljednjih mjesec dana[18].

Takođe, svi sudovi na sajtu imaju objavljene adrese i kontakt informacije, a 20 sudova (svi osim Osnovni sud Rožaje), objavljuju i kontakte službe ili osobe zadužene za odnose sa javnošću.

Jedino Osnovni sud Cetinje na veb stranici nije objavio izvještaj za posljednju (2015) godinu. Na sajtu Višeg suda u Podgorici je objavljen samo izvještaj za 2015. godinu, dok su četiri suda objavila izvještaje za prethodne dvije godine, a čak 15 sudova je objavilo godišnje izvještaje za prethodne 3 godine.

Svi sudovi na veb stranici imaju objavljen i godišnji raspored poslova za tekuću godinu, dok se kod jednog suda isti može naći i za prethodnu, a četiri suda imaju na stranici objavljene godišnje rasporede poslova i za prehodne dvije godine.

Svi sudovi na internet stranicama imaju ažurirane vodiče za slobodan pristup informacijama. Međutim, tri suda[19] na internet stranicama nemaju objavljene kontakt podatke službenika/ce zaduženog za slobodan pristup informacijama. Vodiči za slobodan pristup informacijama su uglavnom sistematizovani na sličan način, i sadrže katalog vrsta dokumenata koji su u posjedu suda[20]. Većina sudova u Vodiču za pristup informacijama ima i posebnu sekciju koja se odnosi na troškove postupka, međutim, sa vrlo šturim objašnjenjima koja prosječnom građaninu ne daju odgovor na pitanje o troškovima postupka.

Svi sudovi, osim Osnovnog suda Rožaje, objavljuju informacije vezane za slobodan pristup informacijama na sistematizovan i pregledan način. Međutim šest sudova[21] u 2015. godini nije objavljivalo informacije kojima je po zahtjevu pristup odobren, dok su ostali objavljivali samo dio informacija. Većina sudova objavljuje samo rješenje kojim se pristup informaciji dozvoljava, ali ne i samu traženu informaciju. Pored toga, neki sudovi nijesu objavljivali ni sva rješenja o slobodnom pristupu informacijama koja su donijeli.

Crnogorski sudovi su u 2015. godini primili ukupno 179[22] zahtjeva za slobodan pristup informacijama. U 95 slučajeva (53%) odobren je pristup traženim informacijama, u 6 slučajeva (3.4%) pristup je djelimično odobren, a po 13 zahtjeva (7.3%) je postupano na drugi način[23]. Pristup informacijama je odbijen u 55 slučajeva (30.7%).

Sudovi kao najčešće razloge odbijanja pristupa informacijama navode razloge da je tražena informacija bila već objavljena, ili da je zahtjevom traženo sačinjavanje nove informacije. Pored toga sudovi se pozivaju i na ograničenja pristupa informacijama iz člana 14 Zakona o slobodnom pristupu informacijama, u dijelu zaštite privatnosti lica i zaštite istrage i postupka. Interesantan je primjer privrednog suda koji je u 2015. godini odbio svih 30 zahtjeva za slobodan pristup informacijama, sa obrazloženjem da su „zahtjevi odbijeni jer su pristup informacijama tražila lica koja nijesu stranke u postupku i koja nemaju pravni interes da izvrše uvid i kopiranje sudijskih spisa, a što je u skladu sa važećim procesnim zakonima i stavom Vrhovnog suda Crne Gore[24].“

Crnogorski sudovi o svom radu informišu medije najčešće putem saopštenja za javnost i objavljivanja informacija na sajtu. Osim toga, sudovi direktno komuniciraju sa medijima na njihov zahtjev, odgovarajući na pitanja novinara. U nekim sudovima predstavnici medija prate suđenja koja su od posebnog interesa za javnost. Sudovi, međutim, rijetko ili nikako ne održavaju konferencije za medije, kako bi na taj način informisali javnost o svom radu. Uprkos obavezi propisanoj Sudskim poslovnikom[25], čak 10 sudova nas je obavijestilo da u 2015. godini nijesu održali niti jednu konferenciju za medije. Četiri suda su odgovoru na upitnik naveli da su održali konferenciju, ali bez preciziranja povoda i datuma, dok je samo sedam sudova[26] detaljno opisalo kada su i zbog čega održavali konferencije za medije.

U svim sudovima u Crnoj Gori postoje oglasne table, i 18 od 21 sudova na njima objavljuje sve informacije koje su propisane Sudskim poslovnikom[27]. Svi sudovi osim Vrhovnog suda Crne Gore objavljuju raspored suđenja i na internet stranici.

Suđenja se odvijaju u kancelarijama i sudnicama, a broj mjesta za zainteresovanu javnost varira od suda do suda, i u nekim sudovima može doći do ograničavanja prava zainteresovane javnosti, usljed prostornih ograničenja. Velike sudnice imaju Osnovni sud Podgorica (103 mjesta), Viši sud Podgorica (55 mjesta) i osnovni sud Nikšić (50 mjesta). Većina sudova u sudnicama ima mjesta za 15-30 zainteresovanih građana. Najmanje prostora za zainteresovanu javnost imaju Upravni sud (5 mjesta) i Osnovni sud Žabljak (3 mjesta).

Poseban problem je pristupačnost sudova za osobe sa otežanim kretanjem. Naime, iz odgovora na upitnike saznali smo da čak 9 sudova nije pristupačno korisnicima kolica.

U svim sudovima postoje kutije za pritužbe i predstavke na rad sudija, službenika i namještenika. Crnogorski sudovi su u toku 2015. riješili 825 prestavki i pritužbi, koje su im stigle putem kutija za pritužbe, poštom, ili elektronskim putem. U 60.3% riješenih predstavki i pritužbi građanima su upućeni odgovori ( ukupno 498 odgovora o riješenim predstavkama i pritužbama).

Javnost je, shodno zakonu, uvijek isključena u slučajevima prema maloljetnicima, u svim sudovima koji sude u ovim predmetima. Međutim, javnost postpuka se obezbjeđuje tako što se i ove presude objavljuju, anonimizirane. Presude u predmetima protiv maloljetnika, prema odgovorima dostavljenim u upitniku, ne objavljuju Viši sud Bijelo Polje, Osnovni sud Kotor i Osnovni sud Podgorica.

Iako se u javnosti često govori o problemu objavljivanja podataka o postupcima protiv maloljetnika, što je suprotno zakonu[28],  crnogorski sudovi su nam odgovorili da u 2015. godini nije vođen niti jedan postupak protiv medija koji su objavljivali ovakve podatke.

Svi sudovi, osim Osnovnog suda Kolašin, objavili su planove integriteta za 2016. godinu. Takođe, pozitivno je i to što su svi predsjednici sudova podnijeli izvještaje o imovini javnih funkcionera Agenciji za sprječavanje korupcije u zakonom propisanom roku.

20 sudova je godišnje izvještaje o radu podnijelo Sudskom savjetu. Međutim, izvještaji sudova najčešće predstavljaju samo zbir statitstičkih podataka, bez ocjena uspješnosti, informacija o problemima, preporuka za unaprjeđenje i drugih informacija koje bi bile korisne i čitljive građanima.

Sudski poslovnik propisuje i obavezu ta predsjednike sudova da barem jednom  u toku godine obavijeste Ministarstvo pravde o stanju i problemima u vezi primjene Sudskog poslovnika[29]. Čak 14 sudova se u 2015. godini nije uopšte obraćalo Ministarstvu pravde, jedan sud[30] je u odgovoru na upitnik naveo da je slao obavještenje, ali bez navođenja datuma i povoda, dok je šest sudova[31] odgovorilo da je ispunilo ovu obavezu uz obrazloženje razloga obraćanja.

  Preporuke:  

  1. Unaprijediti strukturu portala sudovi.me kroz:
    • unapređenje stranica sudova kako bi se stvorili tehnički uslovi za sistematično objavljivanje svih informacija o njihovom radu;
    • unapređenje stranice Sudskog savjeta kreiranjem posebnih sekcija za informacije o sjednicama Sudskog savjeta, i za oglašavanje slobodnih sudijskih mjesta.
  2. Unaprijediti politiku komunikacije sudova sa medijima i javnošću kroz:
    • izradu komunikacione strategije i planova;
    • redovno objavljivanje saopštenja i informacija o aktuelnostima;
    • puno poštovanje Sudskog poslovnika u dijelu održavanja obaveznih konferencija za medije i okruglih stolova sa NVO;
    • realizaciju programa obuke za službenike zadužene za odnose sa javnošću.
  3. Unaprijediti sistem izvještavanja sudova kroz:
    • unapređenje i modernizacija PRIS-a, u cilju omogućavanja boljeg korišćenja podataka za planiranje politika;
    • implementiranje CEPEJ smernica u pogledu izvještavanja o posebnim grupama predmeta;
    • unapređenje forme izvještaja za sudove, tako da sadrži i kvalitativnu komponentu, analizu problema i nuđenje preporuka;
    • propisivanje sankcija za nedostavljanje ili kašnjenje u dostavljanju izvještaja;
    • dosljedno poštovanje obaveze obavještavanja Ministarstva pravde o stanju i problemima u vezi sa primjenom Sudskog poslovnika.
  4. Unaprijediti politiku objavljivanja informacija traženih na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacijama, kroz:
    • sistematizovano objavljivanje svih informacija iz ove oblasti na sajtovima sudova;
    • objavljivanje na sajtu svih rješenja po zahtjevima za slobodan pristup informacijama, i samih informacija kojima je pristup odobren, u skladu sa Zakonom o SPI.
  5. Unaprijediti budžetsku transparentnost kroz:
    • objavljivanje budžeta sudova za tekuću godinu, na početku godine;
    • objavljivanje budžetskih informacija u posebnoj, vidno istaknutoj sekciji sajta, pored objavljivanja u godišnjem izvještaju.
  6. Omogućiti pristupačnosti svim sudovima za osobe sa invaliditetom,u skladu sa važećim propisima kroz:
    • analizu stanja i definisanje mjera, sredstava i rokova za unapređenje pristupačnosti sudovima, a u skladu sa Pravilnikom o bližim uslovima i načinu prilagođavanja objekata za pristup i kretanje lica smanjene pokretljivosti i lica s invaliditetom;
    • predviđanje sredstava za unapređenje pristupačnosti u budžetu sudova za 2017. godinu.
 

[1] Istraživanje javnog mnjenja koje je uradio CEDEM u junu ove  godine pokazuje da 50.3 % građana ima povjerenje u sudstvo. Rezultati istraživanja dostupni na: http://goo.gl/8Jh1Gu. Pristupljeno: 20.08.2016.

[2] Izvještaj Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2015. godinu. Dostupno na: http://goo.gl/DCe4WT. Pristupljeno:  22.08.2016.

[3] Ibid.

[4] ENCJ, Councils for the Judiciary Report 2010-2011, Rim, 2011. Dostupno na: http://goo.gl/KOd6M8. Pristupljeno: 22.08.2016.

[5] Izvještaj Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2015. godinu. Dostupno na: http://goo.gl/DCe4WT. Pristupljeno:  22.08.2016.

[6] Strategija upravljanja i razvoja ljudskih resursa u pravosudnim institucijama 2016-2018. Dostupno na: http://goo.gl/F8Tjpr. Pristupljeno: 22.08.2016.

[7] Član 11 Zakona o slobodnom pristupu informacijama, “Sl.list CG” br. 44/2012

[8] Akcioni plan za implementaciju Strategije reforme pravosuđa za period 2014-2016. Dostupno na: http://goo.gl/ckhrMk

[9] Izvještaj Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2015. godinu. Dostupno na: http://goo.gl/DCe4WT. Pristupljeno:  22.08.2016.

[10] Član 3 Uputstva o izradi statističkih izvještaja o radu sudova u skladu sa smjernicama Evropske komisije za efikasnost pravosuđa (CEPEJ).

[11] Smjernice za statističke podatke u pravosuđu CEPEJ-a (GOJUST) . Dostupno na: http://goo.gl/MXGXdS. Pristupljeno:  22.08.2016.

[12] Član 6 Uputstva o izradi statističkih izvještaja o radu sudova u skladu sa smjernicama Evropske komisije za efikasnost pravosuđa (CEPEJ).

[13] Prvi polugodišnji izvještaj o realizaciji mjera iz Akcionog plana za implementaciju Strategije reforme pravosuđa 2014-2016, mjera 2.6.3.1.

[14] Izvještaj Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2015. godinu. Dostupno na: http://goo.gl/DCe4WT. Pristupljeno:  22.08.2016.

[15] Strategija upravljanja i razvoja ljudskih resursa u pravosudnim institucijama 2016-2018. Dostupno na: http://goo.gl/F8Tjpr. Pristupljeno: 22.08.2016.

[16] CEPEJ, Report on “European judicial systems – Edition 2014 (2012 data): efficiency and quality of justice”. Dostupno na: http://goo.gl/4Qhphp. Pristupljeno:  24.08.2016.

[17] Viši sud Podgorica, Viši sud Bijelo Polje, Osnovni sud Herceg Novi, Osnovni sud Nikšić, Osnovni sud Ulcinj.

[18] Vrhovni sud Crne Gore, Privredni sud, Apelacioni sud, Upravni sud, Osnovni sud Podgorica.

[19] Osnovni sud Kolašin, Osnovni sud Ulcinj, Osnovni sud Žabljak.

[20] Izuzetak je Vodič za SPI Osnovnog suda Kotor, koji ne sadrži ovu kategoriju.

[21] Viši sud Podgorica, Privredni sud, Upravni sud, Osnovni sud Ulcinj, Osnovni sud Cetinje, Osnovni sud Kolašin.

[22] Upravni sud i Osnovni sud Kolašin u upitniku nijesu naveli strukturu svojih odluka po zahtjevima za slobodan pristup informacijama – ukupno 10 zahtjeva.

[23] Odgovoreno rješenjem, proslijeđeno drugom organu, povučeno.

[24] Pravni stav Upravnog odjeljenja Vrhovnog suda Crne Gore, Su VI. br. 60/11 od 06.07.2011. godine.

[25] Član 55 Sudskog poslovnika, Sl. list CG br. 26/2011, 44/2012 i 2/2014 – “Sud informiše javnost o svom radu organizovanjem konferencije za medije najmanje jedanput godišnje. Sud može informisati javnost o svom radu i na drugi odgovarajući način”.

[26] Vrhovni sud Crne Gore, Osnovni sud Kolašin, Osnovni sud Kotor, Osnovni sud Pljevlja, Osnovni sud Podgorica, Osnovni sud Rožaje, Osnovni sud Žabljak.

[27] Član 80 Sudskog poslovnika, Sl. list CG, br. 26/2011, 44/2012 i 2/2014.

[28] Član 56 Zakona o postupanju prema maloljetnicima, Sl. list CG. br. 64/2011 – “(1) Podaci o postupku prema maloljetniku i odluka donijeta u tom postupku, kao i podaci o maloljetniku kao učesniku u postupku ne smiju se objavljivati u medijima.

(2) Izuzetno od stava 1 ovog člana, sud može odobriti da se objave podaci o postupku odnosno odluka donesena u postupku prema maloljetnicima, ali se ne smiju navesti ime maloljetnika i drugi podaci na osnovu kojih bi se mogao otkriti identitet maloljetnika ili njegovog zakonskog zastupnika.”

[29] Član 5 Sudskog poslovnika, Sl.list CG, br. 26/2011, 44/2012 i 2/2014 – “Predsjednik suda, po potrebi, a najmanje jednom godišnje obavještava Ministarstvo o stanju i problemima u vezi primjene ovog poslovnika.”

[30] Osnovni sud Berane

[31]Vrhovni sud Crne Gore, Osnovni sud Bar, Osnovni sud Kolašin, Osnovni sud Nikšić, Osnovni sud Rožaje, Osnovni sud Žabljak.