Uvod:
Otvorenost i transparentnost su od posebne važnosti za povjerenje javnosti u pravosudni sistem, imajući u vidu da istraživanja pokazuju da značajan procenat građana Crne Gore nema povjerenja u sudstvo[1].
Obezbjeđivanjem pune javnosti rada ostvaruje se važna uloga u podizanju povjerenja i obrazovanju javnosti, poboljšanju pristupa pravdi i povećanju sudske odgovornosti.
Centar za demokratsku tranziciju je (CDT) je 2014. godine prvi put sproveo monitoring transparentnosti institucija krivično-pravnog sistema u Crnoj Gori. Tada smo, između ostalog, izmjerili transparentnost crnogorskih sudova, koji su prosječno ostvarili rezultat od 41,35%. Nezadovoljni ispodpolovičnom ispunjenošću pokazatelja transparentnosti od strane sudova, uputili smo im konkretne preporuke za unapređenje stanja.
U junu i julu 2016. godine, u okviru projekta „Inicijativa za transparentno sudstvo“ CDT je odlučio da ponovi mjerenje i provjeri da li je ostvaren napredak. Lista indikatora je proširena na način što smo pooštrili kriterijume i uveli neke nove zahtjeve za transparentnost, utemeljene na demokratskim standardima i praksama. Takođe, po prvi put smo mjerili i transparentnost Upravnog i Privrednog suda, koji ranije nijesu bili obuhvaćeni istraživanjem.
U periodu između dva istraživanja, sudovi su usvojili veliki dio preporuka CDT-a. Internet prezentacije sudova su unaprijeđene, i na njima je objavljen najveći dio administrativnih dokumenata koji su ranije nedostajali. Takođe, sudovi su ažurirali svoje Vodiče za sloboan pristup informacijama i počeli sa objavljivanjem godišnjih izvještaja o radu.
U međuvremenu je započeto sa primjenom nove Strategije reforme pravoduđa, i Akcionog plana za njenu primjenu 2014-2016, koji sadrži brojne mjere kojima se utiče na unapređenje transparentnosti, otvorenosti i odgovornosti pravosudnog sistema. Prošle godine je zaokružena i promjena zakonodavnog okvira, kada je Skupština Crne Gore, u skladu sa Akcionim planom za poglavlje 23, usvojila novi Zakon o sudovima i Zakon o Sudskom savjetu i sudijama.
Napredak u jačanju zakonodavnog okvira je prepoznat i u posljednjem Izvještaju Evropske komisije o napretku Crne Gore, u kojem se konstatuju poboljšanja u pogledu nezavisnosti, odgovornosti i profesionalizma pravosuđa, ali uz napomenu da se pravila u potpunosti ne primjenjuju u praksi[2]. Međutim, važno je napomenuti da Evropska komisija u istom izvještaju ukazuje i da se „ukupna transparentnost Sudskog savjeta u značnoj mjeri povećala“[3].
Metodologija:
Transparentnost sudova smo mjerili sa 30 indikatora podijeljenih u 4 oblasti: transparentnost organizacionih informacija, dostupnost, integritet i učinkovitost. Pomenute oblasti se tiču objavljivanja osnovnih informacija o radu, mogućnosti i načina informisanja javnosti o radu kao i dostupnosti odluka koje sudovi donose kao i javnosti postupka koji se pred sudom vodi. Takođe, uključeni su indikatori koji se odnose na sprečavanje konflikta interesa, monitoringa i evaluacije rada. Ocjenjivali smo 15 osnovnih, 2 viša, Apelacioni, Upravni, Privredni i Vrhovni sud. Sudski savjet je bio predmet posebne analize, kroz 63 specifična indikatora. Podaci su prikupljani kroz analizu propisa koji regulišu rad pravosudnih institucija i pojedinačnih akata sudova, detaljnu pretragu i analizu zvaničnih veb sajtova sudova i analizu odgovora na upitnike upućene svim sudovima.
Na osnovu precizno utvrđenog stanja, CDT će kroz različite aktivnosti i saradnju sa pravosudnim institucijama, raditi na daljem unapređenju transparentnosti i otvorenosti sudova, i poboljšanju njihove komunikacije sa javnošću.
Sudovi:
Sudovi su ostvarili značajan napredak u odnosu na ranije mjerenje, ispunivši prosječno 80.05% zadatih indikatora transparentnosti.
Najbolji rezultat su ostvarili Vrhovni sud Crne Gore i Osnovni sud Nikšić, koji su ispunili 90.48% zadatih indikatora, ostvarivši 38 od moguća 42 boda.
Najlošiji rezultat je ostvario Osnovni sud Cetinje, ispunivši 71.43% zadatih indikatora, odnosno 30 od 42 moguća boda.
Tabela 1: Rang lista sudova
| Sud | Broj bodova | % |
| Vrhovni sud Crne Gore | 38 | 90.48 |
| Osnovni sud Nikšić | 38 | 90.48 |
| Osnovni sud Rožaje | 37 | 88.10 |
| Osnovni sud Podgorica | 37 | 88.10 |
| Osnovni sud Bar | 36 | 85.71 |
| Apelacioni sud Crne Gore | 35 | 83.33 |
| Osnovni sud Žabljak | 35 | 83.33 |
| Visi sud Bijelo Polje | 33 | 78.57 |
| Osnovni sud Plav | 33 | 78.57 |
| Osnovni sud Kolašin | 33 | 78.57 |
| Osnovni sud Pljevlja | 33 | 78.57 |
| Osnovni sud Danilovgrad | 33 | 78.57 |
| Privredni sud Podgorica | 32 | 76.19 |
| Upravni sud Crne Gore | 32 | 76.19 |
| Osnovni sud Ulcinj | 32 | 76.19 |
| Osnovni sud Herceg Novi | 32 | 76.19 |
| Osnovni sud Kotor | 32 | 76.19 |
| Osnovni sud Berane | 32 | 76.19 |
| Osnovni sud Bijelo Polje | 32 | 76.19 |
| Visi sud Podgorica | 31 | 73.81 |
| Osnovni sud Cetinje | 30 | 71.43 |
| UKUPNO: | 706 | 80.05 |
Svi sudovi u Crnoj Gori imaju veb stranice, koje imaju funkcionalnu pretragu.
Svi sudovi obuhvaćeni istraživanjem na veb stranicama imaju objavljena najvažnija administrativna dokumenta – djelokrug, organizacionu strukturu, biografije sudija, kao i spisak državnih službenika i namještenika sa zvanjima. Takođe, ažurno se objavljuju i sudske odluke.
| Treba napomenuti da Crna Gora ima najviše sudija u Evropi u odnosu na broj stanovnika[15]. U Izvještaju Komisije za efikasnost pravosuđa Evrope (CEPEJ)[16] koji je objavljen 2014. godine navodi se da Crna Gora prosječno ima 42,4 sudije na 100 hiljada stanovnika. Prosjek u zapadnoveropskim državama je 21 sudija. Da je potrebno smanjiti broj sudija ukazuje posljednji Izvještaj Evropske Komisije u kojem se navodi da je broj sudija relativno visok u odnosu na broj stanovnika. |
Međutim, čak 11 sudova ih ne ažurira redovno saopštenjima i aktuelnim informacijama. Pet sudova ima objavljena saopštenja i aktuelnosti u posljednjih pola godine[17], a samo pet sudova ima ažurno objavljene informacije i saopštenja u posljednjih mjesec dana[18].
Takođe, svi sudovi na sajtu imaju objavljene adrese i kontakt informacije, a 20 sudova (svi osim Osnovni sud Rožaje), objavljuju i kontakte službe ili osobe zadužene za odnose sa javnošću.
Jedino Osnovni sud Cetinje na veb stranici nije objavio izvještaj za posljednju (2015) godinu. Na sajtu Višeg suda u Podgorici je objavljen samo izvještaj za 2015. godinu, dok su četiri suda objavila izvještaje za prethodne dvije godine, a čak 15 sudova je objavilo godišnje izvještaje za prethodne 3 godine.
Svi sudovi na veb stranici imaju objavljen i godišnji raspored poslova za tekuću godinu, dok se kod jednog suda isti može naći i za prethodnu, a četiri suda imaju na stranici objavljene godišnje rasporede poslova i za prehodne dvije godine.
Svi sudovi na internet stranicama imaju ažurirane vodiče za slobodan pristup informacijama. Međutim, tri suda[19] na internet stranicama nemaju objavljene kontakt podatke službenika/ce zaduženog za slobodan pristup informacijama. Vodiči za slobodan pristup informacijama su uglavnom sistematizovani na sličan način, i sadrže katalog vrsta dokumenata koji su u posjedu suda[20]. Većina sudova u Vodiču za pristup informacijama ima i posebnu sekciju koja se odnosi na troškove postupka, međutim, sa vrlo šturim objašnjenjima koja prosječnom građaninu ne daju odgovor na pitanje o troškovima postupka.
Svi sudovi, osim Osnovnog suda Rožaje, objavljuju informacije vezane za slobodan pristup informacijama na sistematizovan i pregledan način. Međutim šest sudova[21] u 2015. godini nije objavljivalo informacije kojima je po zahtjevu pristup odobren, dok su ostali objavljivali samo dio informacija. Većina sudova objavljuje samo rješenje kojim se pristup informaciji dozvoljava, ali ne i samu traženu informaciju. Pored toga, neki sudovi nijesu objavljivali ni sva rješenja o slobodnom pristupu informacijama koja su donijeli.
Crnogorski sudovi su u 2015. godini primili ukupno 179[22] zahtjeva za slobodan pristup informacijama. U 95 slučajeva (53%) odobren je pristup traženim informacijama, u 6 slučajeva (3.4%) pristup je djelimično odobren, a po 13 zahtjeva (7.3%) je postupano na drugi način[23]. Pristup informacijama je odbijen u 55 slučajeva (30.7%).
Sudovi kao najčešće razloge odbijanja pristupa informacijama navode razloge da je tražena informacija bila već objavljena, ili da je zahtjevom traženo sačinjavanje nove informacije. Pored toga sudovi se pozivaju i na ograničenja pristupa informacijama iz člana 14 Zakona o slobodnom pristupu informacijama, u dijelu zaštite privatnosti lica i zaštite istrage i postupka. Interesantan je primjer privrednog suda koji je u 2015. godini odbio svih 30 zahtjeva za slobodan pristup informacijama, sa obrazloženjem da su „zahtjevi odbijeni jer su pristup informacijama tražila lica koja nijesu stranke u postupku i koja nemaju pravni interes da izvrše uvid i kopiranje sudijskih spisa, a što je u skladu sa važećim procesnim zakonima i stavom Vrhovnog suda Crne Gore[24].“
Crnogorski sudovi o svom radu informišu medije najčešće putem saopštenja za javnost i objavljivanja informacija na sajtu. Osim toga, sudovi direktno komuniciraju sa medijima na njihov zahtjev, odgovarajući na pitanja novinara. U nekim sudovima predstavnici medija prate suđenja koja su od posebnog interesa za javnost. Sudovi, međutim, rijetko ili nikako ne održavaju konferencije za medije, kako bi na taj način informisali javnost o svom radu. Uprkos obavezi propisanoj Sudskim poslovnikom[25], čak 10 sudova nas je obavijestilo da u 2015. godini nijesu održali niti jednu konferenciju za medije. Četiri suda su odgovoru na upitnik naveli da su održali konferenciju, ali bez preciziranja povoda i datuma, dok je samo sedam sudova[26] detaljno opisalo kada su i zbog čega održavali konferencije za medije.
U svim sudovima u Crnoj Gori postoje oglasne table, i 18 od 21 sudova na njima objavljuje sve informacije koje su propisane Sudskim poslovnikom[27]. Svi sudovi osim Vrhovnog suda Crne Gore objavljuju raspored suđenja i na internet stranici.
Suđenja se odvijaju u kancelarijama i sudnicama, a broj mjesta za zainteresovanu javnost varira od suda do suda, i u nekim sudovima može doći do ograničavanja prava zainteresovane javnosti, usljed prostornih ograničenja. Velike sudnice imaju Osnovni sud Podgorica (103 mjesta), Viši sud Podgorica (55 mjesta) i osnovni sud Nikšić (50 mjesta). Većina sudova u sudnicama ima mjesta za 15-30 zainteresovanih građana. Najmanje prostora za zainteresovanu javnost imaju Upravni sud (5 mjesta) i Osnovni sud Žabljak (3 mjesta).
Poseban problem je pristupačnost sudova za osobe sa otežanim kretanjem. Naime, iz odgovora na upitnike saznali smo da čak 9 sudova nije pristupačno korisnicima kolica.
U svim sudovima postoje kutije za pritužbe i predstavke na rad sudija, službenika i namještenika. Crnogorski sudovi su u toku 2015. riješili 825 prestavki i pritužbi, koje su im stigle putem kutija za pritužbe, poštom, ili elektronskim putem. U 60.3% riješenih predstavki i pritužbi građanima su upućeni odgovori ( ukupno 498 odgovora o riješenim predstavkama i pritužbama).
Javnost je, shodno zakonu, uvijek isključena u slučajevima prema maloljetnicima, u svim sudovima koji sude u ovim predmetima. Međutim, javnost postpuka se obezbjeđuje tako što se i ove presude objavljuju, anonimizirane. Presude u predmetima protiv maloljetnika, prema odgovorima dostavljenim u upitniku, ne objavljuju Viši sud Bijelo Polje, Osnovni sud Kotor i Osnovni sud Podgorica.
Iako se u javnosti često govori o problemu objavljivanja podataka o postupcima protiv maloljetnika, što je suprotno zakonu[28], crnogorski sudovi su nam odgovorili da u 2015. godini nije vođen niti jedan postupak protiv medija koji su objavljivali ovakve podatke.
Svi sudovi, osim Osnovnog suda Kolašin, objavili su planove integriteta za 2016. godinu. Takođe, pozitivno je i to što su svi predsjednici sudova podnijeli izvještaje o imovini javnih funkcionera Agenciji za sprječavanje korupcije u zakonom propisanom roku.
20 sudova je godišnje izvještaje o radu podnijelo Sudskom savjetu. Međutim, izvještaji sudova najčešće predstavljaju samo zbir statitstičkih podataka, bez ocjena uspješnosti, informacija o problemima, preporuka za unaprjeđenje i drugih informacija koje bi bile korisne i čitljive građanima.
Sudski poslovnik propisuje i obavezu ta predsjednike sudova da barem jednom u toku godine obavijeste Ministarstvo pravde o stanju i problemima u vezi primjene Sudskog poslovnika[29]. Čak 14 sudova se u 2015. godini nije uopšte obraćalo Ministarstvu pravde, jedan sud[30] je u odgovoru na upitnik naveo da je slao obavještenje, ali bez navođenja datuma i povoda, dok je šest sudova[31] odgovorilo da je ispunilo ovu obavezu uz obrazloženje razloga obraćanja.
Preporuke:
- Unaprijediti strukturu portala sudovi.me kroz:
- unapređenje stranica sudova kako bi se stvorili tehnički uslovi za sistematično objavljivanje svih informacija o njihovom radu;
- unapređenje stranice Sudskog savjeta kreiranjem posebnih sekcija za informacije o sjednicama Sudskog savjeta, i za oglašavanje slobodnih sudijskih mjesta.
- Unaprijediti politiku komunikacije sudova sa medijima i javnošću kroz:
- izradu komunikacione strategije i planova;
- redovno objavljivanje saopštenja i informacija o aktuelnostima;
- puno poštovanje Sudskog poslovnika u dijelu održavanja obaveznih konferencija za medije i okruglih stolova sa NVO;
- realizaciju programa obuke za službenike zadužene za odnose sa javnošću.
- Unaprijediti sistem izvještavanja sudova kroz:
- unapređenje i modernizacija PRIS-a, u cilju omogućavanja boljeg korišćenja podataka za planiranje politika;
- implementiranje CEPEJ smernica u pogledu izvještavanja o posebnim grupama predmeta;
- unapređenje forme izvještaja za sudove, tako da sadrži i kvalitativnu komponentu, analizu problema i nuđenje preporuka;
- propisivanje sankcija za nedostavljanje ili kašnjenje u dostavljanju izvještaja;
- dosljedno poštovanje obaveze obavještavanja Ministarstva pravde o stanju i problemima u vezi sa primjenom Sudskog poslovnika.
- Unaprijediti politiku objavljivanja informacija traženih na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacijama, kroz:
- sistematizovano objavljivanje svih informacija iz ove oblasti na sajtovima sudova;
- objavljivanje na sajtu svih rješenja po zahtjevima za slobodan pristup informacijama, i samih informacija kojima je pristup odobren, u skladu sa Zakonom o SPI.
- Unaprijediti budžetsku transparentnost kroz:
- objavljivanje budžeta sudova za tekuću godinu, na početku godine;
- objavljivanje budžetskih informacija u posebnoj, vidno istaknutoj sekciji sajta, pored objavljivanja u godišnjem izvještaju.
- Omogućiti pristupačnosti svim sudovima za osobe sa invaliditetom,u skladu sa važećim propisima kroz:
- analizu stanja i definisanje mjera, sredstava i rokova za unapređenje pristupačnosti sudovima, a u skladu sa Pravilnikom o bližim uslovima i načinu prilagođavanja objekata za pristup i kretanje lica smanjene pokretljivosti i lica s invaliditetom;
- predviđanje sredstava za unapređenje pristupačnosti u budžetu sudova za 2017. godinu.
[1] Istraživanje javnog mnjenja koje je uradio CEDEM u junu ove godine pokazuje da 50.3 % građana ima povjerenje u sudstvo. Rezultati istraživanja dostupni na: http://goo.gl/8Jh1Gu. Pristupljeno: 20.08.2016.
[2] Izvještaj Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2015. godinu. Dostupno na: http://goo.gl/DCe4WT. Pristupljeno: 22.08.2016.
[3] Ibid.
[4] ENCJ, Councils for the Judiciary Report 2010-2011, Rim, 2011. Dostupno na: http://goo.gl/KOd6M8. Pristupljeno: 22.08.2016.
[5] Izvještaj Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2015. godinu. Dostupno na: http://goo.gl/DCe4WT. Pristupljeno: 22.08.2016.
[6] Strategija upravljanja i razvoja ljudskih resursa u pravosudnim institucijama 2016-2018. Dostupno na: http://goo.gl/F8Tjpr. Pristupljeno: 22.08.2016.
[7] Član 11 Zakona o slobodnom pristupu informacijama, “Sl.list CG” br. 44/2012
[8] Akcioni plan za implementaciju Strategije reforme pravosuđa za period 2014-2016. Dostupno na: http://goo.gl/ckhrMk
[9] Izvještaj Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2015. godinu. Dostupno na: http://goo.gl/DCe4WT. Pristupljeno: 22.08.2016.
[10] Član 3 Uputstva o izradi statističkih izvještaja o radu sudova u skladu sa smjernicama Evropske komisije za efikasnost pravosuđa (CEPEJ).
[11] Smjernice za statističke podatke u pravosuđu CEPEJ-a (GOJUST) . Dostupno na: http://goo.gl/MXGXdS. Pristupljeno: 22.08.2016.
[12] Član 6 Uputstva o izradi statističkih izvještaja o radu sudova u skladu sa smjernicama Evropske komisije za efikasnost pravosuđa (CEPEJ).
[13] Prvi polugodišnji izvještaj o realizaciji mjera iz Akcionog plana za implementaciju Strategije reforme pravosuđa 2014-2016, mjera 2.6.3.1.
[14] Izvještaj Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2015. godinu. Dostupno na: http://goo.gl/DCe4WT. Pristupljeno: 22.08.2016.
[15] Strategija upravljanja i razvoja ljudskih resursa u pravosudnim institucijama 2016-2018. Dostupno na: http://goo.gl/F8Tjpr. Pristupljeno: 22.08.2016.
[16] CEPEJ, Report on “European judicial systems – Edition 2014 (2012 data): efficiency and quality of justice”. Dostupno na: http://goo.gl/4Qhphp. Pristupljeno: 24.08.2016.
[17] Viši sud Podgorica, Viši sud Bijelo Polje, Osnovni sud Herceg Novi, Osnovni sud Nikšić, Osnovni sud Ulcinj.
[18] Vrhovni sud Crne Gore, Privredni sud, Apelacioni sud, Upravni sud, Osnovni sud Podgorica.
[19] Osnovni sud Kolašin, Osnovni sud Ulcinj, Osnovni sud Žabljak.
[20] Izuzetak je Vodič za SPI Osnovnog suda Kotor, koji ne sadrži ovu kategoriju.
[21] Viši sud Podgorica, Privredni sud, Upravni sud, Osnovni sud Ulcinj, Osnovni sud Cetinje, Osnovni sud Kolašin.
[22] Upravni sud i Osnovni sud Kolašin u upitniku nijesu naveli strukturu svojih odluka po zahtjevima za slobodan pristup informacijama – ukupno 10 zahtjeva.
[23] Odgovoreno rješenjem, proslijeđeno drugom organu, povučeno.
[24] Pravni stav Upravnog odjeljenja Vrhovnog suda Crne Gore, Su VI. br. 60/11 od 06.07.2011. godine.
[25] Član 55 Sudskog poslovnika, Sl. list CG br. 26/2011, 44/2012 i 2/2014 – “Sud informiše javnost o svom radu organizovanjem konferencije za medije najmanje jedanput godišnje. Sud može informisati javnost o svom radu i na drugi odgovarajući način”.
[26] Vrhovni sud Crne Gore, Osnovni sud Kolašin, Osnovni sud Kotor, Osnovni sud Pljevlja, Osnovni sud Podgorica, Osnovni sud Rožaje, Osnovni sud Žabljak.
[27] Član 80 Sudskog poslovnika, Sl. list CG, br. 26/2011, 44/2012 i 2/2014.
[28] Član 56 Zakona o postupanju prema maloljetnicima, Sl. list CG. br. 64/2011 – “(1) Podaci o postupku prema maloljetniku i odluka donijeta u tom postupku, kao i podaci o maloljetniku kao učesniku u postupku ne smiju se objavljivati u medijima.
(2) Izuzetno od stava 1 ovog člana, sud može odobriti da se objave podaci o postupku odnosno odluka donesena u postupku prema maloljetnicima, ali se ne smiju navesti ime maloljetnika i drugi podaci na osnovu kojih bi se mogao otkriti identitet maloljetnika ili njegovog zakonskog zastupnika.”
[29] Član 5 Sudskog poslovnika, Sl.list CG, br. 26/2011, 44/2012 i 2/2014 – “Predsjednik suda, po potrebi, a najmanje jednom godišnje obavještava Ministarstvo o stanju i problemima u vezi primjene ovog poslovnika.”
[30] Osnovni sud Berane
[31]Vrhovni sud Crne Gore, Osnovni sud Bar, Osnovni sud Kolašin, Osnovni sud Nikšić, Osnovni sud Rožaje, Osnovni sud Žabljak.